Kacířské úvahy o služebním zákonu. Napomůže korupci?
Už roky se o něm mluví, jako by to byla jediná šance pro záchranu naší demokracie. Jak přesně zákon o státní službě upevní, či uzdraví demokracii, nevíme, stejně jako nemáme jednoznačnou odpověď na to, kterou hrozbu vlastně má zákon odvrátit. Veřejná debata se zaměřuje spíše na opakované zdůrazňování toho, že zákon prostě mít musíme.
V technickém smyslu slova to je pravda, protože v čl. 79 Ústavy ČR, v pasáži o moci výkonné, se praví, že „právní poměry zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech stanoví zákon.“ Dalším technickým důvodem je požadavek EU, která v hodnotící zprávě za rok 2013 žádala, abychom měli „zákon o veřejné správě“, který by „oddělil politické funkcionáře od nepolitických zaměstnanců, zajistil nezávislost a stabilitu státních zaměstnanců a vytvořil dobře fungující kariérní systém“. Dohoda o partnerství přidává, že zákon má úředníky dokonce naučit poznat „základní hodnoty“!
Myslím, že na první pohled je patrné, že EU zákonu přisoudila mnohem vyšší cíle, než se kterými počítala Ústava ČR i návrh zákona z roku 2002. I když v návrhu zákona z roku 2002 už jsou tyto vyšší cíle zřejmé. Nyní však byrokraté z EU tvrdí, že zákon má pomoci „vystupňovat boj s korupcí“ a uskutečnit transcendentální přechod úřadů k „moderní správě“. Ovšem hlavní příčinou tohoto posunu k vyšším cílům je vývoj vnitřní české debaty, kde skupina chytrých hlav začala před pár lety demagogicky prosazovat představu, že zákon o státní službě patří ke „klíčovým zákonům“, které jsou nutné k záchraně demokracie.
Musíme se ptát, zda jsou tato vysoká očekávání vůbec přiměřená tomu, co může zákon o státní službě splnit a zda by v „boji proti korupci“ neměla být prioritou spíše úprava působení politických stran. Z návrhu služebního zákona i veřejné debaty vyplývá, že se od něj očekává splnění dvou cílů: 1) Pomoci v boji proti korupci. 2) Zvýšit kvalifikovanost státních zaměstnanců. Splňuje to?
Nástroj boje s korupcí
Co se opatření proti korupci týče, vyjadřuje požadavek EU, rétorika ministra Dienstbiera i důvodová zpráva, že hlavní nebezpečí úřadům hrozí od politických stran. Úřady se musejí „stabilizovat“ a „osamostatnit“. Nejdůležitějším z pěti oficiálních principů zákona je „odpolitizování“. Ale dosáhne toho opravdu zákon, který se nevztahuje na ministry, ani jiné šéfy důležitých úřadů? Nepamatuji si, že by v některé z velkých korupčních kauz posledních let figuroval jako hlavní korupčník někdo z nižších úředníků, nehledě na to, že korupční možnosti nižšího personálu jsou omezené. Nenajdou si politické strany lepší nástroje, když mají ministry, poslance, poradce atd.?
Ano, zákon obsahuje v §79 pozoruhodný výčet zákazů a povinností, které mají zřejmě zabránit podplácení. Úředník například nesmí přijmout dar vyšší než 300 korun. Představený pak nesmí být po dobu výkonu funkce členem žádné politické strany, ani hnutí. Prostí úředníci však ve stranách a hnutích být mohou. Ale přesně zatím nelze říct nic, protože úředníci pořád ještě nevědí, co všechno budou či nebudou moci konat, až bude zákon přijat. Zákon totiž odkazuje na celou řadu budoucích nařízení, která v tuto chvíli ještě neexistují, což je paradoxní, když uvážíme, že vznikl pro to, aby už ústava nemusela odkazovat na neexistující právní normu. Služební zákon tedy zase odkazuje na neexistující etický kodex, který má teprve určit generální ředitel, dále není určen obsah a složení úřední zkoušky, kterou taky teprve určí generální ředitel, a konečně je tu problém s tím, že zkouška má být přizpůsobená „oborům činnosti“ úředníků, ale ty taky ještě nejsou určeny. Jak budou tyto mezery doplněny, když už byla funkce generálního ředitele zrušena?
Zákon v §2 vysloveně vyjímá z působnosti zákona ministry a další vysoké úředníky, takže na ty, kteří hráli v minulých korupčních aférách nejdůležitější úlohu, se nevztahuje. Politické strany, pokud jsou opravdu zdrojem korupce, mají stále možnost jednat skrz své ministry, předsedy úřadů ad., kteří dají příkaz svým podřízeným úředníkům, jako se to kdysi stalo panu Michálkovi. Jistě, úředník má nyní zákonem dané právo, nevykonat příkaz svého nadřízeného, pokud se na základě vlastního úsudku domnívá, že je v rozporu s předpisy a při opakování má dokonce povinnost případ nahlásit, nehledě na to, že má právo si stěžovat. Ale to vše dává úředníkovi asi stejnou naději na ochranu, jakou měl před tím.
Nechci tím říct, že by se platnost zákona měla rozšířit na ministry, chci tím jen říct, že se od něj očekává něco, co zákon této úrovně nemůže splnit. A upřímně řečeno, odstranění korupce je něco, co nelze nařídit zákonem, ať už by se vztahoval na kohokoliv.
Zvýšení kvalifikace
Připadá mi, že systemizace míst, kterou zákon nastoluje, může fungovat spíše jako ochrana před nutností kvalifikace. Všechny možné požadavky na zkoušky a kvalifikaci se mají plně vyžadovat až od nových úředníků, tedy od těch, kteří teprve nastoupí, nebo kteří ještě nemají smlouvu na dobu neurčitou. Ti, kteří již mají smlouvu na dobu neurčitou, anebo během posledních deset let působili po dobu čtyř let v úřadě, jsou chráněni. I když jejich osud je závislý na osudu a obsahu úřední zkoušky, která má být teprve určena generálním ředitelem, resp. náměstkem ministra vnitra. Nutno přiznat, že právě na to upozornila EU, která ve svých připomínkách z 14. července 2014 vytkla, že návrh zákona spíše „omezují možnost vstoupit do úřadu zvenku“.
Pokud mají být opatření ke zvýšení kvalifikace účinná, je dosti podstatná otázka rozdělení „oborů“ zkoušek, protože podle nich se má určit obsah zkoušek. Na papíru bude možná vypadat dobře, když úřednice z obecního úřadu bude zvyšovat svou kvalifikaci v oboru cestovního ruchu, ale její úřední činnost se tím asi nezlepší.
Nepomůže to spíš korupci?
Rétorika zákona i důvodové zprávy i všech, kteří jej prosazovali, podsouvá veřejnosti představu, že vytvoření nového dohlížecího úřadu a upřesnění termínů bude automaticky sloužit k potlačení korupce. Ale proč se nikdo neptá, zda není možno korumpovat samotného dohlížitele? Nemůže se generální ředitel státní služby, resp. náměstek na ministerstvu vnitra, který ho má nahradit, stát sám nástrojem korupce? Historická zkušenost ukazuje, že každá centralizace vede k horší kontrole a usnadňuje korupční jednání. Nápad s generálním ředitelem a služebním orgánem měl svou logiku, ale muselo být na první pohled jasné, že by jeho agenda byla příliš rozsáhlá. Jak to bude teď, když má místo toho být náměstek ministerstva vnitra, nevím.
Připomínky EU z 14. července odhalily ještě rozsáhlejší nebezpečí korupce. Upozorňují na to, že generální ředitel má být jmenován politicky a sám má pak určovat své zástupce a ti pak určují tajemníky. Vzniká tak „kaskádový efekt“, který politický vliv ze státní služby neodstraňuje. Naopak, centralizace vlivu v rukou generálního ředitele státní služby mohla politický vliv monopolizovat a usnadnit. Fakt, že místo generálního ředitele bude v čele náměstek ministra vnitra, tento problém neodstraní.
Proč ne zákon o politických stranách?
Ale vraťme se v závěru spíš k otázce, zda tento zákon neudeřil na nesprávném místě. Nekloním se sice k názoru, že zdrojem vší neřesti jsou politické strany, ale rozhodně by pro naši politickou kulturu bylo přínosné, kdyby se zlepšila právní úprava působení politických stran a hnutí. Náš právní řád nemá například dodnes žádnou definici toho, co je politická strana. Je to trochu divné, když naše politická kultura často neuznává žádnou vyšší hodnotu, než volnou soutěž politických stran a hnutí. Navíc politické strany svou existencí ruší ústavou dané rozlišení zákonodární a výkonné pravomoci, o čemž se zatím nediskutuje. Nevím, proč se nikdo nepozastavuje nad tím, že zákony u nás zpravidla připravují ministerstva a ne zákonodárný sbor.
Tento paradox se potvrdil i tentokrát, dokonce se z něj stala norma. Návrh zákona vytvořilo ministerstvo pro legislativu (!). Ano, je to tak. Když si dlouhý název Dienstbierova ministerstva přečtete až do konce, zjistíte, že se tak opravdu jmenuje.
