Existuje „diktát Bruselu“? Green Deal lze revidovat, vysvětluje expert na evropské právo

Evropská unie není úplně mezinárodní organizace, není to federace, není to ani konfederace. Je to prostě něco jaksi „svojského”. A platí v ní specifická pravidla. V rozhovoru pro Echo24 to říká odborník na evropské právo z Právnické fakulty Univerzity Karlovy Michal Říha. V souvislosti s blížícími se volbami do Evropského parlamentu vysvětluje, jak funguje přednost unijního práva, jestli lze hovořit o „diktátu Bruselu“, mluví o pravomocích EP či o tom, jakým způsobem stále lze měnit Green Deal, což avizují prakticky všechny subjekty.

V čem je z hlediska práva EU nadřazená Česku a dá se tomu říkat „diktát Bruselu“?

Když vzniklo Evropské hospodářského společenství (EHS), jednalo se o formát, v němž se členské státy dohodly, že se dohodnou. Šlo o rámcovou smlouvu, která stanovila, že členské státy určily procesy, jak dojdou k vytvoření vnitřního trhu. Respektive se řeklo: V těchto oblastech se bude rozhodovat tímhle způsobem v nějakém časovém rámci a detaily se ponechaly na prováděcí legislativě. Evropská unie je tak v mnoha ohledech unikátní. Na začátku to byla mezinárodní smlouva klasického typu, jako je třeba OSN. Ale EU se následně přeměnila v něco, čemu Joseph Weiler říká entita sui generis. Není to úplně mezinárodní organizace, není to federace, není to ani konfederace. Je to prostě něco jaksi „svojského”. To, na co míří otázka, dovodil Evropský soudní dvůr v rámci své judikatury a dlouho to bylo zpochybňováno. Ústavní soudy dodnes mají určité doktríny, v nichž stanovují limity evropské integrace. Jedna z těchto doktrín třeba uvádí, že členské státy jsou pány smluv a EU může dělat jenom to a takovým způsobem, jak členské státy v zakládacích smlouvách stanovily. Evropský soudní dvůr k tomu říká: členské státy se dohodly a zavázaly vytvořit vnitřní trh, přenesly k tomu na EHS část svých kompetencí a nemohou svými zbývajícími kompetencemi tento svůj závazek mařit. V tu chvíli se vytvořila doktrína přednosti evropského práva.

Jak se ale udržují vztahy mezi jednotlivými členskými státy?

Na přednost unijního práva navazuje princip loajální spolupráce. Členské státy jak mezi sebou, tak s Unií a Unie s nimi musí postupovat v dobré víře. Takže když se státy na unijní úrovni dohodnou, že budou zvyšovat ochranu osobních údajů, tak nemohou následně přijímat legislativu, která by ochranu osobních údajů snižovala. A pokud to udělají, tak existují samostatné nástroje, pomocí kterých státy mohou potenciální spory řešit. EU se tak liší od klasického mezinárodního práva, podle kterého, když jedna strana přestane dodržovat své závazky, tak ostatní státy mohou zavést tzv. odvetná opatření a pozastavit pravidla i ze své strany. Typově když Česká republika zavede clo na dovážené okurky, ostatní státy uvalí clo na naše brambory a celý trh se postupně rozpadne. Naopak EU má supranacionální či nadvládní prvky v podobě Soudního dvora, který tyto spory řeší bez nutnosti odvetných opatření. Svou roli hraje Evropská komise, která z pozice neutrálního třetího iniciuje žaloby před Evropským soudním dvorem, který rozhodne, zda došlo k porušení povinnosti a pokud ano, tak Komise může navrhnout uložení sankce. To může být vnímáno jako omezení suverenity, třeba v Polsku se tato otázka dostala před Ústavní tribunál. Nicméně členské státy souhlasily s tím systémem. Ratifikovaly ho v referendech, schvalovaly ho ústavní většinou. A udělaly to právě z obavy, že klasický mezinárodní systém by vedl ke gradujícím odvetám – vrcholícím do podoby obchodních válek, jak vidíme mezi USA a Čínou, dvěma členy Světové obchodní organizace. Členské státy zároveň mají kontrolu nad přijímanou unijní legislativou. V souvislosti se zachováním práva veta, o kterém se často mluví, je potřeba zmínit, že to veto se používá ve strašně málo případech, protože se obvykle jedná tak dlouho, dokud se nedojde ke všeobecnému konsenzu.

Politici o diktátu Bruselu mluví v souvislosti s takzvanými transpozicemi evropských směrnic. Prý až 70 procent zákonů vychází z evropské legislativy. Tak jak to funguje a odpovídá to procento?

Odpověď ohledně těch 70 procent je: Nevím. A neví to nikdo. Protože 70 % je číslovka, kterou použil ve svém projevu Jacques Delors v 90. letech, kdy slíbil, že za deset let bude 70 % národních zákonů přijímaných v národních parlamentech mít původ v evropské legislativě. Odtud se vzalo to číslo. Když se podíváme na nějakou rámcovou statistiku, tak v českém parlamentu v posledních deseti dvanácti letech zhruba 50 procent návrhů zákonů bylo návrhy vládními. Polovina z nich měla takzvaný evropský příznak, tedy nějakým způsobem interagovala s evropským právem. Jsme tedy na čtvrtině předkládaných zákonů a z té čtvrtiny uděláme ještě půlku, tedy jedna osmina, která transponuje nové směrnice nebo adaptují nařízení. Nařízení jsou sice přímo použitelná, ale setkáváme se často s něčím, čemu se říká kulhající nařízení, kde je ponecháno velké množství úvahy členským státům. Příkladem bylo GDPR. Většina evropských opatření se přijímá bez potřeby implementačních zákonů, ale nikdo nedokáže říci, jak moc ovlivňují český právní pořádek. Pokud se posuneme za statistiku, pak musíme kalkukovat s tím, že v novém zákoně může být „europeizován“ jeden marginální paragraf, ale může to být také celý implementační zákon s velkým dopadem na společnost. Pokud tedy kdokoli operuje s jakýmkoliv číslem, byl bych velmi skeptický.

Jak v EU funguje dělba moci? Odkud vychází ta legislativa, kterou potom přejímáme? Dá se nějak přirovnat k českému rozdělení výkonné a zákonodárné moci?

Velmi často se k tomuto srovnání směřuje – rádi totiž porovnáváme věci s tím, co známe. EU ale není stát, takže ani klasická státní dělba se tu moc neuplatní. Tím, že přirovnáváme EU k národnímu systému, dochází k velkému zkreslení. Zejména se to týká Komise, která je přirovnávána k nějaké evropské „vládě” a určitě by chtěla být vládou, minimálně někteří její členové. Nicméně orgán, který dělá zásadní politická rozhodnutí, je Evropská rada, tedy hlavy členských států. Žádné velké rozhodnutí v EU se nestane bez konsenzuálního rozhodnutí Evropské rady. Existují výzkumy, že zhruba 90 % všech návrhů, které Komise připraví, vychází z rozhodnutí Evropské rady, případně EP. Typický příklad: Evropská rada opakovaně schválila záměr vytvořit klimaticky neutrální Evropskou unii. Komise dostala cíl a následně nachystala balík legislativy, který vešel do povědomí jako Green Deal. Ty parametry, kde se ušetří kolik oxidu uhličitého, v jakém odvětví a tak dále, to už je nějaké odborné rozhodnutí Komise. Ale není to to velké rozhodnutí, že zavedeme Green Deal.

A ty další instituce?

Pak máme přímo volený Evropský parlament, který ale nefunguje moc jako parlament, protože tam prakticky chybí opozice. Paradoxně jeho nejbližším partnerem je Komise, která ve snaze stát se tou evropskou vládou tlačí na posílení pravomocí EP. V parlamentu máme tradičně velkou stabilní koalici, která je středo-pravo-levá. Dochází k posunům, zda mají většinu socialisté nebo evropští lidovci, ale vždy někdo z nich. Vedle EP tady je ještě Rada EU, což je částečně národní orgán, protože na těch jednotlivých úrovních vyjednávají nejprve zaměstnanci ministerstev – národní experti, kteří mají mandát ze svého státu. Zde do schvalovacího procesu vstupují parlamenty, které mají své evropské výbory. V Česku to je výbor pro evropské záležitosti, který se vyjadřuje k legislativním návrhům. Jeho stanoviska se promítají do pozic vlády, ze kterých vznikají instrukce pro ty úředníky. Na ministeriádě už se pak mohou dojednávat spíše nějaké citlivé konkrétní otázky, ale často to bývá od těch úředníků předjednáno. Ministr se nemůže, řekněme, urvat, a schválit cokoliv; vždy může hlasovat jen takovým způsobem, který mu schválila vláda. Pokud nemá schválený mandát tak dokonce ani nemůže hlasovat. Je konsensuální zvyklost, že v takovém případě ministr požádá o přeřazení hlasování, dokud mandát mít nebude. To je důvod, proč Německo teď není v evropské politice tak silné, protože získat jednotný mandát od všech koaliční stran, když to jsou liberálové, socialisté a Zelení, je velmi těžké. Pokud bychom měli někoho označit za evropskou vládu, byla by to Evropská rada premiérů, která ale nemá slovo v legislativním procesu a samotné exekutivě.

Je ve fungování EU určitý demokratický deficit?

Když se podíváme na ten rozhodovací systém, tak máme přímo volený parlament, který dal důvěru Evropské komisi. Máme premiéry, kteří mají důvěru parlamentů národních států, máme ministry, kteří mají také důvěru parlamentu. Čili ten demokratický řetězec je tam zajištěný. Co můžeme označit za problematické, je odpovědnost. Klasicky někdo v Radě souhlasí s Green Dealem, rozhoduje se konsenzuálně, Komise vytvoří návrh, aby se třeba omezilo množství plastu z potravinových obalů. Ministr má národním parlamentem projednanou pozici, ten mandát mu schválí vláda, odjede do Bruselu a tam svým hlasem podpoří menší množství plastového odpadu. A pak přijede do Prahy a říká: Podívejte se, co ta EU zase udělala – u PET lahví je povinně napevno přidělané víčko. Tohle ale není otázka demokratického deficitu, ten demokratizační řetězec tam je. Je to otázka toho, umět si politicky učiněná rozhodnutí, ke kterým v těch evropských institucích dochází a být ochoten si je doma obhájit.

Jak se vlastně ty instituce ustavují? Co se bude dít, až se uzavřou volební místnosti?

Jako první se musí ustavit parlament. Zjistí se, kdo byl zvolen, začne nějaké dohadování, jaké národní strany skončí v jakých frakcích. Teď probíhá debata, jestli třeba některé české strany historicky zakotvené v určitých politických rodinách se nepřesunou k jiných politickým frakcím. To má různé výhody a nevýhody. V malé frakci můžete být poměrně silní, ve velké frakci máte zase lepší celkové postavení, ale zase horší přístup k příležitostem se zviditelnit. Dále je potřeba obsadit orgány Parlamentu a jeho výbory, to už se odvíjí od toho, jak jsou silné ty jednotlivé frakce. Paralelně s tím probíhá jednání o Evropské komisi, jejíž podoba vychází z toho, jak zrovna dopadly národní parlamentní volby. I kdyby v eurovolbách vyhráli socialisté, což není letos úplně pravděpodobné, tak socialistů v EK nebude mnoho, protože členy Komise nominují národní vlády. Socialisté jsou u vlády teď ve dvou nebo ve třech členských státech, takže vazba mezi výsledkem evropských voleb a složením Komise je velmi omezená. Důležitým faktorem je naopak reprezentativnost, třeba východ-západ, nové-staré členské státy, sever-jih. Neuvolnila se místa ale jenom v Evropské komisi, ale i skončil mandát stálému předsedovi Evropské rady a také místopředsedovi EK, kterým je Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, jakýsi evropský ministr zahraničí. Bude se volit předseda Evropského parlamentu, kde je funkční období dva a půl roku, takže zpravidla se tam střídají po dvou a půl letech socialisté a evropští lidovci. To pořadí je na dohodě, takže si myslím, že třeba Roberta Metsolaová bude pokračovat v pozici předsedkyně EP. Důležité mimo obsazování pozic je to, že na začátku volebního období bude Evropský parlament hlasovat o tom, jaká nedokončená legislativa bude pokračovat v projednávání a co naopak bude Komise muset přepracovat a předložit znovu.

Je možné, že EP odmítne nějakého kandidáta či kandidátku na eurokomisaře?

Většinou to není tak, že by nebyl schválen, ale už před tím je tomu kandidátovi důrazně naznačeno, že by to mohl být problém a v takovém případě buď předseda EK návrh stáhne nebo ho stáhne sám ten kandidát. Alternativně se mu hledá nová pozice. Ve stávající komisi byli odmítnuti třeba hned dva kandidáti. Členský stát pak vyšle jiného kandidáta. Začíná být také zvykem navrhovat dvě jména, protože předseda či předsedkyně EK chce mít genderově vyváženou komisi, takže členské státy nominují muže a ženu.

Česko má v EP 21 europoslanců. Není to na 9. největší zemi málo?

Máme možná méně, než bychom mít mohli. Ale reálně se bavíme o tom, jestli bychom měli mít 21, nebo 22. Pak tam ale máte Robertu Metsolaovou pocházející z Malty, která má šest europoslanců a zjevně dokáže být viditelná a slyšitelná. Čeští europoslanci jsou podle mě docela kvalitní, byť to v Česku nedokážeme tolik ocenit. Ale je tam o nich slyšet, svůj vliv mají. V každém volebním období se určitě v top stovce objeví čeští europoslanci, což je poměrně dobré.

Pojďme k politickým tématům. Všechny subjekty mluví o změnách v Green Dealu. Jsou takové změny vlastně technicky možné?

Tlak ze strany EP může pomoci k revizi Green Dealu. Ale je otázka, jestli revize Green Dealu bude vycházet z toho, že nově zvolení europoslanci o to budou usilovat a nebo prostě proto, že od doby, kdy se Green Deal projednával a schvaloval – tedy před válkou na Ukrajině, před covidovou pandemií, energetickou krizí a tak dále – se situace opravdu výrazně proměnila. Tlak členských států bude mnohem důležitějším impulsem než výsledek voleb do europarlamentu. Je to vidět i na současné předsedkyni EK Ursule von der Leyenové, která už teď mnohem více zdůrazňuje otázku konkurenceschopnosti evropských podniků. Green Deal se asi také nebude revidovat hned. Každá unijní legislativa má standardně revizní klauzule, na základě kterých má Komise povinnost opatření analyzovat, vypracovat hodnotící zprávy, které budou diskutovány ve výborech EP, bude předkládána členským státům a bude připomínkována i veřejností. Tohle je normální postup u každé regulace, protože situace při zavádění a při realizaci se může notně lišit.

Dalším velmi politickým tématem je rozšiřování EU. Jakou roli hraje Evropský parlament v tomto procesu?

Evropský parlament může uchazečskému státu poskytnout podporu, dát mu najevo, že jeho členství je žádoucí. Nebo naopak může těm uchazečům vstup velmi komplikovat. Například europoslanec Bernd Posselt, předseda sudetoněmeckého spolku, byl europoslancem v době, kdy o vstup usilovala Česká republika. Proto se tématem přístupových rozhovorů stalo i české vyrovnávání se s minulostí a trvání Benešových dekretů. Rakouští europoslanci zase vnesli téma otevření jaderné elektrárny Temelín. Oboje velmi komplikovalo jednání, přestože to nejsou témata, která by byla součástí klasických přístupových kapitol. S rozšířením musí souhlasit všechny stávající členské státy a právě EP.

Přístupové rozhovory řídí Evropská komise, která uzavírá jednotlivé kapitoly s uchazečskými státy a je odpovědná parlamentu. Dále mají roli stávající členské státy, které pochopitelně hájí své zájmy, protože najednou má být v EU více států. Uchazečský stát je v nejslabší pozici a s vidinou členství je nejvíce ochotný k ústupkům. Podívejme se na Severní Makedonii, která si kvůli požadavkům Řecka musela změnit název svého státu.

V jaké je fázi je nyní Ukrajina v tom přístupovém procesu?

Ukrajina by v létě měla zahájit rozhovory. Je uzavřený screening a měla by se po jednotlivých kapitolách řešit třeba otázka veřejných podpor, zemědělství, průmyslu a tak dále. Uchazečský stát musí být připravený na plnohodnotné členství, což zahrnuje soulad s unijní legislativou a schopnost fungovat v tržním prostředí na jednotném trhu, což se mimo jiné projevuje omezením veřejných podpor. Česká politická reprezentace na přelomu století narážela na tento „jiný“ způsob přemýšlení, když zmatení ministři říkali „máme peníze, tak proč bychom je do těch krachujících oceláren nedali?“ V rámci jednotného trhu by ale takto mohly subvence začít dávat všechny státy a uspěl by jen stát s nejhlubšími kapsami, případně největším dluhem. Proto se všechny státy musí přizpůsobit jednotným pravidlům veřejných podpor. Ke zmírnění tranzice by měla pomoci přechodná období a dočasné výjimky.

Na druhé straně se musí na vstup připravit i EU. Změní se třeba příjmový průměr členských států na hlavu a dojde k posunu finančních toků. Reálně to bude znamenat, že buď se zmenší objem prostředků pro stávající členské státy nebo do evropských fondů bude muset přicházet mnohem více peněz. Stabilizovat a ideálně konvergovat sociálně-ekonomickou situaci k unijnímu standardu tak obrovské země jako je Ukrajina, která je navíc ve válečném stavu, bude stát obrovské množství prostředků. A bude se to týkat i Česka, které bylo 20 let čistým příjemcem prostředků na svůj rozvoj. Asi už si nepostavíme tolik rozhledem, takhle to řeknu.