Česko odmítnutím uprchlických kvót nesplnilo povinnost, hlásí advokátka EU
BRUSELSKÉ KVÓTY
AKTUALIZOVÁNO
FOTO: Shutterstock
Svět
Česko, Polsko a Maďarsko nesplnily povinnosti plynoucí ze smluv Evropské unie, když se odmítly zapojit do systému přerozdělování uprchlíků. Uvedla to v dnešním stanovisku generální advokátka Soudního dvora Evropské unie Eleanor Sharpstonová.
Státy žalované Evropskou komisí podle advokátky nemohou zdůvodňovat odmítání solidárního přebírání migrantů obavami o svou vnitřní bezpečnost. Pohled generálního advokáta není pro soud závazný, často se jím však při rozhodování řídí.
EK zažalovala trojici států loni v lednu. Jejich zástupci ale tvrdí, že verdikt nebude mít praktický význam, neboť nemůže zajistit nápravu. Program přerozdělování skončil po dvou letech předloni.
„Stanovisko generální advokátky není závazné, je to čerstvá věc, aktuálně toto stanovisko ČR studuje a analyzuje. V každém případě bude nutné vyčkat rozhodnutí soudu, které jediné je závazné,“ reagoval premiér Andrej Babiš.
Komise zažalovala trojici států předloni v prosinci s cílem domoci se dodržování unijního práva. Mechanismus kvót měl pomoci Řecku a Itálii, kam se uchýlilo množství uprchlíků mířících do Evropy ze Sýrie, ale také z dalších států, třeba z Afriky. Obě jihoevropské země příliv migrantů nezvládaly.
Zástupci žalovaných států současně připomínají, že program nefungoval a v jeho rámci bylo nakonec přesunuto výrazně méně migrantů, než byly původní předpoklady. Plán předpokládal přesun celkem až 160 000 lidí s nárokem na mezinárodní ochranu, ovšem státy si z Řecka a Itálie rozebraly jen oněch zhruba 30 000 osob.
Česko přijalo pouze 12 lidí a vláda premiéra Bohuslava Sobotky jednoznačně oznámila, že se na programu podílet nehodlá. Podobný postoj zastává také prezident Miloš Zeman i premiér Andrej Babiš.
Stanovisko generální advokátky E. Sharpston ve věcech C-715/17 Komise v. Polsko, C-718/17 Komise v. Maďarsko a C-719/17 Komise v. Česká republika
Generální advokátka Eleanor Sharpston: Soudní dvůr by měl rozhodnout, že Polsko, Maďarsko a Česká republika tím, že nepostupovaly v souladu s dočasným mechanismem povinné relokace žadatelů o mezinárodní ochranu, nesplnily povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva
Zmíněné členské státy se za účelem toho, aby nebylo použito platné unijní opatření, se kterým nesouhlasí, nemohou dovolávat své odpovědnosti za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti.
V reakci na migrační krizi, která postihla Evropu v létě 2015, přijala Rada Evropské unie dvě rozhodnutí(1), která měla pomoci Itálii a Řecku vypořádat se s masivním přílivem migrantů (dále jen „rozhodnutí o relokaci“). Těmito dvěma rozhodnutími byla zavedena podrobná opatření k relokaci 40 000 a 120 000 žadatelů o mezinárodní ochranu.
Zpochybnění legality jednoho z těchto rozhodnutí ze strany Slovenska a Maďarska bylo neúspěšné. Rozsudkem ze dne 6. září 2017(2) Soudní dvůr tyto žaloby zamítl a zvláště uvedl, že tento mechanismus je nezbytný a přiměřený a účinně přispívá k tomu, aby Řecko a Itálie (dále jen „nejvíce zatížené členské státy“) mohly čelit důsledkům migrační krize v roce 2015.
V prosinci 2017 podala Komise u Soudního dvora žaloby pro nesplnění povinností proti třem členským státům: Polsku (věc C-715/17), Maďarsku (věc C-718/17) a České republice (věc C-719/17). V těchto souběžně probíhajících řízeních Komise tvrdí, že tyto tři žalované členské státy nesplnily povinnosti stanovené v čl. 5 odst. 2 rozhodnutí o relokaci, podle kterých musí „závazně nabídnout“ počet žadatelů o mezinárodní ochranu, které by přijaly, a tím porušily povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 5 odst. 4 až 11, poskytnout Itálii a Řecku součinnost přemístěním žadatelů o mezinárodní ochranu na svá území, aby tam věcně posoudily jednotlivé žádosti.
Generální advokátka Eleanor Sharpston ve svém dnešním stanovisku v prvé řadě posoudila argument, že pokud by žalované členské státy postupovaly v souladu s rozhodnutími o relokaci, byl by jim znemožněn výkon jejich odpovědnosti za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti, což jsou oblasti, v nichž mají výlučnou pravomoc podle článku 72 SFEU. Poukázala na to, že podle rozhodnutí o relokaci platí, že „během celého řízení o relokaci až do provedení přesunu žadatele by se měl brát ohled na národní bezpečnost a veřejný pořádek“ a že uvedené rozhodnutí výslovně zachovalo právo členských států odmítnout relokaci žadatele, ovšem pouze tehdy, pokud existují přiměřené důvody považovat jej za hrozbu pro jejich národní bezpečnost nebo veřejný pořádek. I kdyby byl tento mechanismus neefektivní, protože nutil členské státy kontrolovat velký počet osob v krátkém časovém úseku, tyto praktické problémy nejsou problémy mechanismu jako takového a musí být případně řešeny v duchu spolupráce a vzájemné důvěry mezi orgány členských států, v jejichž prospěch relokace probíhá, a orgány členských států relokace. Tento duch spolupráce a vzájemné důvěry musí být v řízení o relokaci dodržován. Tři žalované členské státy tudíž mohly bez problémů zajistit ochranu bezpečnosti a blahobytu svých občanů tak, že žadatele X mohly (a to na základě samotných rozhodnutí o relokaci) odmítnout převzít, a vykonat tak „odpovědnost členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti“. Z unijních sekundárních právních předpisů v oblasti azylu kromě toho plyne vhodný právní rámec, na jehož základě se ve vztahu k jednotlivým žadatelům o mezinárodní ochranu lze s legitimními obavami členského státu týkajícími se národní bezpečnosti, veřejného pořádku a ochrany společnosti vypořádat. Generální advokátka tedy konstatovala, že samotné unijní právo poskytuje členskému státu vhodné prostředky, jimiž se může ve vztahu k jednotlivým žadatelům vypořádat se svými legitimními obavami týkajícími se národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, a to v rámci svých povinností, které má podle unijního práva. Unijní právo však členskému státu neumožňuje, aby těchto povinností kategoricky nedbal. Svůj legitimní zájem na zachování sociální a kulturní soudržnosti mohou kromě toho členské státy účinně chránit jinými méně omezujícími prostředky než tím, že jednostranně a zcela odmítnou plnit své povinnosti plynoucí z unijního práva.
Generální advokátka zadruhé odmítla argument, že tři žalované členské státy jsou zproštěny právními předpisy stanovené povinnosti podílet se na opatřeních zavedených rozhodnutími o relokaci v důsledku rizik spojených se zpracováním velkého počtu žádostí. Generální advokátka zdůraznila, že relevantní právní předpisy (rozhodnutí o relokaci) zavedly vhodný mechanismus pro řešení složitých problémů souvisejících s přemisťováním velmi vysokého počtu žadatelů o mezinárodní ochranu z nejvíce zatížených členských států do ostatních členských států a logistiky tohoto přemisťování. Samotná rozhodnutí tudíž nelze považovat za „dysfunkční“. V jednoznačně nouzové situaci měly nejvíce zatížené členské státy i potenciální členské státy relokace umožnit, aby tento mechanismus řádně fungoval a došlo k relokaci dostatečného počtu žadatelů, která by nejvíce zatíženým členským státům ulevila od neúnosného tlaku. Právě o tom je solidarita. Generální advokátka dodala, že z některých zpráv o uplatňování rozhodnutí o relokaci rovněž vyplývá, že další členské státy, které měly problémy s povinnostmi souvisejícími s relokací, požádaly o dočasné zproštění povinností podle těchto rozhodnutí, přičemž jejich žádostem bylo vyhověno. Pokud se tedy tři žalované členské státy skutečně potýkaly se značnými obtížemi, je jednoznačné, že v zájmu dodržení zásady solidarity měly využít tohoto postupu, a ne se jednostranně rozhodnout, že nebudou rozhodnutí o relokaci dodržovat.
V závěrečných poznámkách se generální advokátka zabývala třemi významnými složkami unijního právního řádu: zásadami „právního státu“, povinností loajální spolupráce a zásadou solidarity. Zdůraznila, že dodržovat zásady právního státu znamená plnit své povinnosti vyplývající z právních předpisů. Nerespektování těchto povinností proto, že v konkrétním případě nejsou vítány nebo jsou neoblíbené, představuje nebezpečný první krok k rozpadu uspořádané a strukturované společnosti, která se řídí zásadami právního státu. Špatný příklad je obzvlášť škodlivý, pokud ho dává členský stát. Podle zásady loajální spolupráce nadto platí, že každý členský stát může od jiného členského státu očekávat, že bude své povinnosti plnit s náležitou péčí. Nakonec generální advokátka poznamenala, že se zásadou solidarity je někdy nutně spojena povinnost akceptovat sdílení zátěže.
(1) Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 ze dne 14. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka (Úř. věst. 2015, L 239, s. 146), a rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka (Úř. věst. 2015, L 248, s. 80).
(2) Rozsudek ve spojených věcech C-643/15 a C-647/15, Slovensko a Maďarsko v. Rada, viz rovněž tiskovou zprávu č. 91/17.
UPOZORNĚNÍ: Soudní dvůr není stanoviskem generálního advokáta vázán. Úlohou generálních advokátů je zcela nezávisle navrhnout Soudnímu dvoru právní řešení věci, která jim je přidělena. Soudci Soudního dvora začínají nyní v uvedené věci rozhodovat. Rozsudek bude vydán později.
UPOZORNĚNÍ: Žaloba pro nesplnění povinnosti, směřující proti členskému státu, který nesplnil své povinnosti vyplývající z práva Unie, může být podána Komisí nebo jiným členským státem. Jestliže Soudní dvůr rozhodne, že došlo k nesplnění povinnosti, dotyčný členský stát je povinen vyhovět rozsudku v co nejkratší lhůtě.
Dojde-li Komise k názoru, že členský stát rozsudku nevyhověl, může podat novou žalobu s návrhem na uložení peněžitých sankcí. V případě, že Komisi nebyla sdělena opatření k provedení směrnice, však Soudní dvůr může na návrh Komise uložit sankce již ve stadiu prvního rozsudku.
Generální advokátka Eleanor Sharpston: Soudní dvůr by měl rozhodnout, že Polsko, Maďarsko a Česká republika tím, že nepostupovaly v souladu s dočasným mechanismem povinné relokace žadatelů o mezinárodní ochranu, nesplnily povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva
Zmíněné členské státy se za účelem toho, aby nebylo použito platné unijní opatření, se kterým nesouhlasí, nemohou dovolávat své odpovědnosti za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti.
V reakci na migrační krizi, která postihla Evropu v létě 2015, přijala Rada Evropské unie dvě rozhodnutí(1), která měla pomoci Itálii a Řecku vypořádat se s masivním přílivem migrantů (dále jen „rozhodnutí o relokaci“). Těmito dvěma rozhodnutími byla zavedena podrobná opatření k relokaci 40 000 a 120 000 žadatelů o mezinárodní ochranu.
Zpochybnění legality jednoho z těchto rozhodnutí ze strany Slovenska a Maďarska bylo neúspěšné. Rozsudkem ze dne 6. září 2017(2) Soudní dvůr tyto žaloby zamítl a zvláště uvedl, že tento mechanismus je nezbytný a přiměřený a účinně přispívá k tomu, aby Řecko a Itálie (dále jen „nejvíce zatížené členské státy“) mohly čelit důsledkům migrační krize v roce 2015.
V prosinci 2017 podala Komise u Soudního dvora žaloby pro nesplnění povinností proti třem členským státům: Polsku (věc C-715/17), Maďarsku (věc C-718/17) a České republice (věc C-719/17). V těchto souběžně probíhajících řízeních Komise tvrdí, že tyto tři žalované členské státy nesplnily povinnosti stanovené v čl. 5 odst. 2 rozhodnutí o relokaci, podle kterých musí „závazně nabídnout“ počet žadatelů o mezinárodní ochranu, které by přijaly, a tím porušily povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 5 odst. 4 až 11, poskytnout Itálii a Řecku součinnost přemístěním žadatelů o mezinárodní ochranu na svá území, aby tam věcně posoudily jednotlivé žádosti.
Generální advokátka Eleanor Sharpston ve svém dnešním stanovisku v prvé řadě posoudila argument, že pokud by žalované členské státy postupovaly v souladu s rozhodnutími o relokaci, byl by jim znemožněn výkon jejich odpovědnosti za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti, což jsou oblasti, v nichž mají výlučnou pravomoc podle článku 72 SFEU. Poukázala na to, že podle rozhodnutí o relokaci platí, že „během celého řízení o relokaci až do provedení přesunu žadatele by se měl brát ohled na národní bezpečnost a veřejný pořádek“ a že uvedené rozhodnutí výslovně zachovalo právo členských států odmítnout relokaci žadatele, ovšem pouze tehdy, pokud existují přiměřené důvody považovat jej za hrozbu pro jejich národní bezpečnost nebo veřejný pořádek. I kdyby byl tento mechanismus neefektivní, protože nutil členské státy kontrolovat velký počet osob v krátkém časovém úseku, tyto praktické problémy nejsou problémy mechanismu jako takového a musí být případně řešeny v duchu spolupráce a vzájemné důvěry mezi orgány členských států, v jejichž prospěch relokace probíhá, a orgány členských států relokace. Tento duch spolupráce a vzájemné důvěry musí být v řízení o relokaci dodržován. Tři žalované členské státy tudíž mohly bez problémů zajistit ochranu bezpečnosti a blahobytu svých občanů tak, že žadatele X mohly (a to na základě samotných rozhodnutí o relokaci) odmítnout převzít, a vykonat tak „odpovědnost členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti“. Z unijních sekundárních právních předpisů v oblasti azylu kromě toho plyne vhodný právní rámec, na jehož základě se ve vztahu k jednotlivým žadatelům o mezinárodní ochranu lze s legitimními obavami členského státu týkajícími se národní bezpečnosti, veřejného pořádku a ochrany společnosti vypořádat. Generální advokátka tedy konstatovala, že samotné unijní právo poskytuje členskému státu vhodné prostředky, jimiž se může ve vztahu k jednotlivým žadatelům vypořádat se svými legitimními obavami týkajícími se národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, a to v rámci svých povinností, které má podle unijního práva. Unijní právo však členskému státu neumožňuje, aby těchto povinností kategoricky nedbal. Svůj legitimní zájem na zachování sociální a kulturní soudržnosti mohou kromě toho členské státy účinně chránit jinými méně omezujícími prostředky než tím, že jednostranně a zcela odmítnou plnit své povinnosti plynoucí z unijního práva.
Generální advokátka zadruhé odmítla argument, že tři žalované členské státy jsou zproštěny právními předpisy stanovené povinnosti podílet se na opatřeních zavedených rozhodnutími o relokaci v důsledku rizik spojených se zpracováním velkého počtu žádostí. Generální advokátka zdůraznila, že relevantní právní předpisy (rozhodnutí o relokaci) zavedly vhodný mechanismus pro řešení složitých problémů souvisejících s přemisťováním velmi vysokého počtu žadatelů o mezinárodní ochranu z nejvíce zatížených členských států do ostatních členských států a logistiky tohoto přemisťování. Samotná rozhodnutí tudíž nelze považovat za „dysfunkční“. V jednoznačně nouzové situaci měly nejvíce zatížené členské státy i potenciální členské státy relokace umožnit, aby tento mechanismus řádně fungoval a došlo k relokaci dostatečného počtu žadatelů, která by nejvíce zatíženým členským státům ulevila od neúnosného tlaku. Právě o tom je solidarita. Generální advokátka dodala, že z některých zpráv o uplatňování rozhodnutí o relokaci rovněž vyplývá, že další členské státy, které měly problémy s povinnostmi souvisejícími s relokací, požádaly o dočasné zproštění povinností podle těchto rozhodnutí, přičemž jejich žádostem bylo vyhověno. Pokud se tedy tři žalované členské státy skutečně potýkaly se značnými obtížemi, je jednoznačné, že v zájmu dodržení zásady solidarity měly využít tohoto postupu, a ne se jednostranně rozhodnout, že nebudou rozhodnutí o relokaci dodržovat.
V závěrečných poznámkách se generální advokátka zabývala třemi významnými složkami unijního právního řádu: zásadami „právního státu“, povinností loajální spolupráce a zásadou solidarity. Zdůraznila, že dodržovat zásady právního státu znamená plnit své povinnosti vyplývající z právních předpisů. Nerespektování těchto povinností proto, že v konkrétním případě nejsou vítány nebo jsou neoblíbené, představuje nebezpečný první krok k rozpadu uspořádané a strukturované společnosti, která se řídí zásadami právního státu. Špatný příklad je obzvlášť škodlivý, pokud ho dává členský stát. Podle zásady loajální spolupráce nadto platí, že každý členský stát může od jiného členského státu očekávat, že bude své povinnosti plnit s náležitou péčí. Nakonec generální advokátka poznamenala, že se zásadou solidarity je někdy nutně spojena povinnost akceptovat sdílení zátěže.
(1) Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 ze dne 14. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka (Úř. věst. 2015, L 239, s. 146), a rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka (Úř. věst. 2015, L 248, s. 80).
(2) Rozsudek ve spojených věcech C-643/15 a C-647/15, Slovensko a Maďarsko v. Rada, viz rovněž tiskovou zprávu č. 91/17.
UPOZORNĚNÍ: Soudní dvůr není stanoviskem generálního advokáta vázán. Úlohou generálních advokátů je zcela nezávisle navrhnout Soudnímu dvoru právní řešení věci, která jim je přidělena. Soudci Soudního dvora začínají nyní v uvedené věci rozhodovat. Rozsudek bude vydán později.
UPOZORNĚNÍ: Žaloba pro nesplnění povinnosti, směřující proti členskému státu, který nesplnil své povinnosti vyplývající z práva Unie, může být podána Komisí nebo jiným členským státem. Jestliže Soudní dvůr rozhodne, že došlo k nesplnění povinnosti, dotyčný členský stát je povinen vyhovět rozsudku v co nejkratší lhůtě.
Dojde-li Komise k názoru, že členský stát rozsudku nevyhověl, může podat novou žalobu s návrhem na uložení peněžitých sankcí. V případě, že Komisi nebyla sdělena opatření k provedení směrnice, však Soudní dvůr může na návrh Komise uložit sankce již ve stadiu prvního rozsudku.
