Z ombudsmana prokurátor

Na jaře letošního roku proběhly médii zprávy o návrhu novely zákona o veřejném ochránci práv, jež má směřovat k rozsáhlému posílení významu tohoto úřadu a jejímž důsledkem by byla dalekosáhlá proměna postavení ombudsmana v rámci českého ústavního sytému. Tento kontroversní návrh byl v červnu ve třetím četní Poslaneckou sněmovnou vrácen do druhého čtení a pozornost jemu věnovaná poněkud ochabla. Nyní však novela opět směřuje k projednávání na plénu sněmovny. Vzhledem k závažným dopadům, ke kterým by její přijetí vedlo, je na místě se jí důkladněji zabývat a upozornit na hrozby, které jsou s jejím uskutečněním spojeny.

Kromě dílčích terminologických změn jsou jádrem novely dvě klíčové pravomoci, kterými by ombudsman nově disponoval. První z nich má být právo ombudsmana iniciovat abstraktní přezkum ústavnosti zákona před Ústavním soudem. Toto oprávnění, spočívající v možnosti bez dalšího navrhnout Ústavnímu soudu zrušení jakéhokoli zákona, mají přitom za stávající situace jen vybraní nejvyšší političtí činitelé přímo se podílející na zákonodárném procesu, a to zejména skupina alespoň 41 poslanců nebo 17 senátorů a president republiky, vláda naproti tomu jen v určitých zvláštních případech. Ombudsman by tak získal mimořádně silnou kompetenci, mající jedinou paralelu na úrovni hlavy státu – nikdo jiný než president totiž za stávající situace nemůže iniciovat toto řízení samostatně.

Z veřejného ochránce práv, koncipovaného do podoby velmi apolitické funkce (zákon mu, podobně jako např. soudcům, zapovídá jakoukoli činnost ve veřejné správě či členství v politické straně), založené zejména na „měkké síle“ své autority a přesvědčivosti svých doporučení, by se tak stal jeden z politicky velmi exponovaných ústavních orgánů, což by nepochybně nepřispělo k naplnění požadavku jeho nezávislosti na politické sféře a na veřejné moci, která je úběžníkem takto nastíněných zásad. Při obsazování tohoto úřadu (ombudsmana volí Poslanecká sněmovna na návrh Senátu či presidenta) bude s ohledem na závažnost popsané nové pravomoci hrát hlavní roli politická konformita kandidáta.

Možnost přiměřeně se účastnit posuzování ústavnosti zákonů Ústavním soudem přitom ombudsman má již dnes. Může totiž vstoupit do takového řízení, je-li již započato, jakožto vedlejší účastník, a předkládat svá stanoviska. Toto oprávnění velmi dobře odpovídá charakteru institutu ombudsmana, a to zejména vzhledem k již zmíněnému principu, dle kterého nemá jednat prostřednictvím donucujících nástrojů, nýbrž právě především svými argumenty.

Aby bylo úplnosti argumentace učiněno zadost, je nutno zmínit, že již dnes má veřejný ochránce práv pravomoc navrhnout Ústavnímu soudu zrušení jiného (podzákonného) předpisu, tj. např. ministerských vyhlášek či nařízení obcí či krajů. Zde je však třeba přihlédnout k zásadním rozdílům mezi ústavním přezkumem zákonů a podzákonných předpisů. Stávající oprávnění není ani zdaleka tak politicky významné jako právo iniciovat ústavní přezkum zákonů, ostatně jím disponuje celá řada orgánů, jako například (v některých případech) zastupitelstvo obce. Podstatně méně se totiž dotýká skutečně politického rozhodování zákonodárců, mnohem spíše zde jde o ochranu před byrokracií a úřední zvůlí, a právě k tomu – nikoli k zásahům do sféry politična – má být ombudsman povolán především.

V předchozí větě naznačenému poslání se silně zpronevěřuje také druhá nová pravomoc, jež je pro ombudsmana navrhována. Je jí právo zahajovat soukromoprávní spory na základě antidiskriminačního zákona. Ombudsman tak podle návrhu předmětné novely bude moci žalovat u soudů osoby, které dle jeho názoru porušily právo na rovné zacházení či zákaz diskriminace, což bylo dosud výsadním právem toho, kdo byl takovým jednáním poškozen. Nově nebude žádné iniciativy poškozeného třeba, ombudsman tak bude oprávněn žalovat pro diskriminační zacházení, i aniž by se vůbec někdo osobně diskriminovaným cítil. Vzniká tím nebývalý prostor pro aktivismus takového veřejného ochránce práv, který by chtěl soudní cestou dávat průchod svým politickým pohledům (neboť, jak výše uvádíme, celá nová koncepce postavení ombudsmana směřuje k jeho politisaci) na problematiku přístupu k bydlení, vzdělávání či zaměstnání, což jsou oblasti, kde se se skutečnou, ale často i jen domnělou diskriminací můžeme setkat patrně nejčastěji.

Jako obzvláště absurdní se tato připravovaná úprava jeví ve spojitosti s dalším relativně nedávno zavedeným a krajně kontroversním institutem občanského práva procesního, jímž je částečné obrácení důkazního břemene v antidiskriminačních věcech. Žalovaný totiž musí prokázat, že k tvrzené diskriminaci nedošlo, nikoli naopak, jak by tomu velely obecné zásady procesního práva. Ústavní soud sice tuto metodu poněkud modifikoval (žalobce musí alespoň prokázat, že vůbec došlo k jednání, které by mohlo být diskriminační, a na žalovaném pak je, aby prokázal, že jeho jednání v daném případě nebylo vedeno snahou diskriminovat), i tak ale v zásadě protismyslná povinnost prokazovat negativní tvrzení činí obranu proti křivému nařčení z diskriminace velmi obtížnou až nemožnou.

Nově by se ale do postavení žalobce, který svá tvrzení částečně nemusí prokazovat, dostal ombudsman! Výhoda obrácení důkazního břemene, původně spočívající na jakési paušalisující ideji, že žalobci, tedy oběti diskriminace, jsou obvykle slabí a znevýhodnění, by tak nyní svědčila veřejnému ochránci práv, za nímž stojí celý mohutný právní aparát jeho úřadu. Těžko hledat křiklavější případ procesní nerovnosti a znemožnění přístupu ke spravedlnosti. V právním státě není udržitelná představa, že by sama iniciace sporu fakticky předurčovala jeho výsledek tím, že ten, kdo se jednou dostane do postavení žalovaného, stává se napůl bezprávnou osobou, zatíženou takovými překážkami, že téměř pozbývá praktické šance v řízení obstát.

Ombudsman by se svou novou pravomocí v civilních věcech opět vzdálil svému původnímu poslání zastávat se „prostého občana“ proti soukolí byrokracie a zlidšťovat přístup veřejné moci k jednotlivci, a naopak by se postavil do role dozorce pořádku, vměšujícího se do vztahů mezi občany navzájem. Toto stírání rozdílu mezi prostorem soukromého a veřejného práva je zcela anachronické a nesystematické, směřující proti trendu, který se prosadil v souvislosti s přijetím nového občanského zákoníku.

Cíle a postupy v popisované novele nejsou nahodilé. Vyjadřují již delší dobu trvající a obecnější snahu upozadit roli ombudsmana v ochraně občana před „úředním šimlem“ a nahradit ji tzv. lidskoprávním rozměrem tohoto úřadu s důrazem na práva menšin a rovné zacházení. To se ostatně projevilo i v případě současného personálního obsazení tohoto postu. Navrhovaná novela by však měla důsledky mnohem dlouhodobější a závažnější. Zatímco nová kompetence v přístupu k Ústavnímu soudu se vychyluje z celkové koncepce ústavního systému České republiky, právo žaloby ve věcech diskriminace postupuje z opačného konce, od nejdrobnějších sporů v soukromoprávní sféře. Právě tam ale může způsobit mnoho příkoří a nespravedlnosti. Proto autor tohoto textu považuje tuto část novely za ještě nebezpečnější než prvou. Bylo by vysoce nešťastné, aby se z ombudsmana coby symbolu zastání a vstřícnosti, byť i nenadaného příliš rozsáhlým portfoliem pravomocí, stal symbol státního donucení či dokonce bezpráví. Popisované změny je proto třeba zásadně odmítnout.