Důchody, prolamování bankovního tajemství. Přílepky často nezarazí ani kritika úřadů

Praxe dostat často i zcela zásadní změny do zákonů uprostřed legislativního procesu a vyhnout se tak někdy i jejich zdůvodňování či analýze dopadů patří ke koloritu sněmovny. Jak ukázal i letošní rok, podobná překvapení pak často projdou i přes kritiku, a to i když přichází například od samotných úřadů či změny bez odůvodnění výrazně zasahují do osobních práv. Kromě důležitého nástroje pro úpravu navrhovaných zákonů tak praxe s pozměňovacími návrhy často vyvolává kritiku, že jde pouze o snahu vyhnout se řádnému legislativnímu procesu.

Jako přílepek se v českém právním prostředí označuje pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k účelu ani obsahu návrhu zákona, který mění, a podle Ústavního soudu „současně v Poslanecké sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí“. Proti takovému způsobu přijímaní zákonů se Ústavní soud postavil už v roce 2007, kdy kvůli této praxi zrušil normu, která se zabývala dalším odškodněním klientů zkrachovalých bank.

Přílepky byly využívány i kvůli tomu, že umožňují obejít standardní legislativní proces. Pokud je ve druhém čtení přidán takovýto návrh k zákonu, neprochází již připomínkovým řízením, ani se k němu nevyjadřuje vláda. Poslanci často tento postup obhajovali časovou tísní třeba v případech, kdy se krátce po schválení zákona objeví chyba, kterou je třeba urychleně napravit. Jiným důvodem může být snaha „pokoutně“ prosadit záměr, který by při řádném projednávání neměl šanci na přijetí. Ústavní soud v únoru 2007 kritizoval tehdy poměrně rozšířenou praxi schvalování přílepků i kvůli tomu, že vede k nepřehlednému právnímu prostředí.

V čem může být takový háček, ukázal například i proces přijímání dalšího průlomu do bankovního tajemství v loňském roce. Ten se týkal nové snahy kontrolovat uživatele sociálních dávek a dostal se v průběhu roku do novely zákona o státní sociální podpoře jako pozměňovací návrh, který tak neprošel nejen připomínkovým řízením, ale ani neobsahoval zdůvodnění či hodnocení dopadů.

I přes kritiku organizací hájících právo na soukromí či dokonce Úřadu pro ochranu osobních údajů trvalo ministerstvo práce i sám ministr Marian Jurečka (KDU-ČLS) na tom, že vágně napsaný paragraf nebude přes míru zasahovat do práv žadatelů o dávky a úřady nebudou mít přístup k detailům o jednotlivých bankovních transakcích žadatelů či jejich blízkých osob. Přesvědčit se tak ministerstvu podařilo i Senát s tím, že jde jen o technické řešení digitalizace a nejasnosti výkladu nejsou problém.

Po schválení novely se však objevila prováděcí vyhláška, která přesně takové detaily chtěla po bankách požadovat a resort tím tak dal za pravdu kritikům, kteří očekávali nejen riziko využití toho, že měl samotný paragraf načtený během procesu do zákona vadu nejednoznačného výkladu, ale i v tom, že se resort následně pokusil praxi rozšířit na větší okruh dávek. Až po tvrdé kritice dalších institucí při následném připomínkovém řízení změnilo ministerstvo práce názor a návrh vyhlášky částečně upravilo.

Podobné překvapení se pak stalo například při projednávání důchodové reformy, kde se nyní už jen čtyřkoalice na poslední chvíli usnesla na redukci počtu náročných profesí, které by měly nárok na dřívější odchod do penze, o prakticky sto tisíc lidí. Sněmovna i Senát pak návrh odhlasovaly na základě příslibu, že se detaily doladí až v dosud neexistujícím novém návrhu, který nemá ani jasně dané obrysy. Další sporné pozměňovací návrhy padly například v případě velké mediální novely o poplatcích za Českou televizi a rozhlas.

Tam zase vládní zákonodárci prosazovali změny v duchu toho, aby ČT a rozhlas bojovaly proti dezinformacím, vychovávaly k demokracii nebo se mohly ptát na údaje o firmách, zda poplatky hradí. A do třetice – novela autorského zákona, k níž na poslední chvíli také vznikl přílepek. Jejich časté a někdy kontroverzní využívání vyvolává otázky ohledně transparentnosti a integrity zákonodárného procesu.

Případů kontroverzního využívání pozměňovacích návrhů jde však najít mnoho z celé řady předchozích volebních období. Známý je případ přílepku k zákonu o úvěru pro České dráhy, který zrušil povinnost vydávat účtenky k nákupům nad 50 korun. Jako další případy uvedla studentská iniciativa Inventura demokracie novelu o vinařství v zákoně o provozu na pozemních komunikacích nebo zadávání veřejných zakázek v zákoně o surových diamantech.

Na veřejnosti i v návrzích k ÚS se za přílepky někdy označují i návrhy, které s původní normou souvisí, byť tato souvislost může být poměrně volná. Například v prosinci před třemi lety ÚS rozhodoval o návrhu na zrušení části zákona o provozu na pozemních komunikací, který umožnil obcím zakázat provoz elektrických vozítek typu segway. Navrhovatelé tehdy argumentovali tím, že se tato možnost dostala do legislativy jako neústavní přílepek. Ústavní soudci ale konstatovali, že „pozměňovací návrh nevybočil z předmětu projednávaného návrhu zákona, týkal se totiž stejně jako samotný návrh zákona pravidel provozu na pozemních komunikacích“.

Nynější rozhodnutí o zrušení novely zákona o střetu zájmů – známé jako lex Babiš II – zdůvodnil Ústavní soud tím, že právní úprava vznikla jako neústavní přílepek k zákonu, který měnil organizační strukturu a řízení Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí. Podle těsné většiny soudců chybí mezi projednávaným zákonem a pozměňovacím návrhem „příbuzenský vztah“, jde tedy o neústavní přílepek. Šestičlenná menšina zaujala odlišný názor. Pozměňovací návrh podle ní není od původního materiálu „významně vzdálen“ ani z hlediska obsahu, ani z hlediska účelu právní úpravy.