Doba přílepková. Nekonečné změny zákonů ve sněmovně už by stačily, stěžuje si opozice

Chtěl dosáhnout „momentu překvapení“. Tak šéf pirátského poslaneckého klubu Jakub Michálek nedávno u Ústavního soudu vysvětloval, proč na poslední chvíli ve sněmovně podal takzvaný pozměňovací návrh k přijetí zpřísněného zákona o střetu zájmů, známého jako lex Babiš II. Obecně mají sloužit jako důležité nástroje českého legislativního procesu, které umožňují poslancům jednoduše měnit projednávané zákony. Opoziční poslanci si ale poslední dobou stěžují, že pozměňovací návrhy jsou koaličním lékem téměř na všechno.

Jedno takové podobné překvapení se stalo při projednávání důchodové reformy, kde se nyní už jen čtyřkoalice na poslední chvíli usnesla na redukci počtu náročných profesí, které by mělo nárok na dřívější odchod do penze. Další sporné pozměňovací návrhy padly v případě velké mediální novely o poplatcích za Českou televizi a rozhlas.

Tam zase vládní zákonodárci prosazovali změny v duchu toho, aby ČT a rozhlas bojovaly proti dezinformacím, vychovávaly k demokracii nebo se mohly ptát na údaje o firmách, zda poplatky hradí. A do třetice – novela autorského zákona, k níž na poslední chvíli také vznikl přílepek. Jejich časté a někdy kontroverzní využívání vyvolává otázky ohledně transparentnosti a integrity zákonodárného procesu.

„My dáváme pozměňovací návrhy, o nichž dlouhou dobu mluvíme. Buď na plénu, nebo na výborech. Oni, aniž by o tom nějakým způsobem hovořili na výborech a hájili tu pozici, takto překvapují. Krásným příkladem je ta důchodová reforma, ale také návrhy k zákonu o České televizi a rozhlasu,“ postěžoval si poslanec ANO Patrik Nacher.

Co je ještě normální

A právě i jednání u Ústavního soudu o lex Babiš II znovu otevřelo debatu o tom, kde leží hranice mezi legitimním využitím pozměňovacích návrhů a jejich zneužíváním. Místopředsedkyně soudu Kateřina Ronovská během jednání vznesla jednu otázku: „Máme se vůbec ještě čeho přidržet při posuzování standardu fungování Poslanecké sněmovny a toho, co je vlastně normální?“ „Jestli tomu někdo může pomoct, tak je to Ústavní soud. Poslanci si s tím neporadí,“ odvětil ji předseda ústavně-právního výboru dolní komory Radek Vondráček.

Jenže ani soud v tomto nemusí mít jasno. Ústavní právník Jan Kysela upozorňuje na to, že i on postupem času mění stanoviska. „Ve vzdálenější minulosti se u Ústavního soudu řešilo to takzvané přílepkování, taková praxe je obecně jistě zavrženíhodná, protože to je obcházení zákonodárné iniciativy místo toho, aby proběhla řádná procedura. Najednou je ten zákon uplatněn skrytě možná i na konci druhého čtení, což je v rozporu s určitými ústavními principy,“ souhlasí.

„To bylo rozporováno ústavním soudem velmi razantně. Jenže od tohoto vzepětí a maximalistického nálezu soud postupně ustupoval a z té judikatury toho příliš nezbylo,“ upozorňuje na druhou stranu.

Sám Michálek svou strategii obhajoval. „Překvapení, které není zákonem zakázáno, je nástroj, který je zcela obhajitelný.“ Podle něj bylo cílem tohoto kroku zabránit obstrukční taktice hnutí ANO. „O zpřísnění zákona o střetu zájmů se mluvilo delší dobu, protože neplnil účel, který vidím v rozpojení koncentrace mediální, ekonomické a politické moci,“ dodal Michálek s tím, že obstrukce byly pro ANO zásadním nástrojem, jak zablokovat projednání zákonů, jež zasahují zájmy jejich předsedy Andreje Babiše.

Je to Marrákeš

Opozice ale postup koalice ostře kritizovala. „Pozměňovací návrh je regulérní parlamentní nástroj, ale to, co se děje nyní je Marrákeš. Na poslední chvíli se tímto způsobem zásadně mění celé zákony, které mají podléhat řádnému připomínkovému řízení.. Tímto se tomu cíleně vláda vyhýbá. (...) Paradoxně si tak často vyřizují účty vládní strany. Podstatnější je to, že se z legislativního procesu vyřazují odborná a profesní připomínková místa, čímž zákony ztrácí důvěryhodnost,“ soudí místopředseda sněmovny Karel Havlíček.

V reakci na to šéfka dolní komory Markéta Pekarová Adamová zase upozorňuje na módu mohutných opozičních obstrukcí, pozměňovací návrhu jsou dle ní součástí běžné práce.

„Osobně jsem ráda, že poslanci aktivně pracují a snaží se zákony vylepšovat, ať už po debatě na plénu nebo ve výborech. To je podstata parlamentní práce. Zatímco opozice neumí nic jiného než kritizovat, my přicházíme s konkrétními návrhy řešení – a k tomu právě pozměňovací návrhy slouží,“ soudí.

I její předchůdce Vondráček pak soudu popsal současnou situaci v parlamentu jako „vyhrocenou“ a přiznal, že jednací řád sněmovny je v tomto volebním období častokrát překračován. „Dějí se tam věci,“ prohlásil. Vondráček rovněž upozornil na to, že „někdy vznikají nové zvyklosti, ale neexistuje společná vůle ke změně jednacího řádu“.

Utrhlo se s Michálkem ucho?

Vládní představitelé pak dále obhajují použití pozměňovacích návrhů jako nutný krok v boji proti obstrukčním praktikám opozice. Ministr spravedlnosti Pavel Blažek (ODS) připomněl, že kritizované postupy se používaly i v minulých volebních obdobích, kdy vládlo hnutí ANO a tehdejší opozice, dnes tvořící vládu, se jim musela přizpůsobit. „Všechno, co ve Sněmovně uděláte, se vám vrátí,“ připustil Vondráček.

Kysela zase uznává že přílepky mohou být problematické. „To, jakým způsobem sněmovna jedná, je určitě hodno kritiky, jen asi nejsme schopni říci zda to doposud bylo nic moc a teď se to tedy stalo úplně příšerným a zrovna tím Michálkem se utrhlo ucho,“ vysvětluje.

„Do toho rozhodování vstupuje celá řada faktorů od toho, kolik změna čítá stránek, jestli to je z hlediska chodu státu stěžejní, v jaké míře se to děje až po to, jak to dopadá do peněz,“ uvedl Kysela.

Politolog Roman Chytilek zdůraznil, že pozměňovací návrhy nejsou samy o sobě problém, ale musí být používány s rozvahou. „Potenciálně problematické jsou pouze dvě situace – jednak pozměňovací návrhy, které zcela nepředvídaně a zásadně mění smysl některých ustanovení určité legislativní předlohy, a pak návrhy, které upravují zákony nesouvisející s předkládanou přílohou. Tyto přílepky snižují důvěryhodnost legislativního procesu a posilují vnímání, že parlamentní praxe není transparentní,“ uvedl Chytilek.

Analýza

Existuje analýza Zeleného kruhu pro Rekonstrukci státu hodnotící praxi pozměňovacích návrhů z minulých let. Zpráva poukazuje na to, že tato praxe často snižuje kvalitu legislativního procesu a vede k přijímání zákonů, které nejsou řádně připraveny ani projednány, což narušuje transparentnost a koncepčnost zákonodárství. „Pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy“​-

Analýza také upozorňuje, že současná pravidla umožňují, aby poslanci předložili návrhy i po zamítnutí ve výborech, což výrazně zkracuje čas na projednání a vede k přijetí návrhů, které nemohou být dostatečně prostudovány. Důsledkem je „snížení legitimity přijímaného zákona“, jak konstatuje analýza​.

Přímým problémem jsou i přílepky, tedy pozměňovací návrhy nesouvisející s původním zákonem, které jsou i přes své protiústavní aspekty v praxi schvalovány. Analýza zmiňuje případ „christmas tree bill“, kdy jeden zákon obsahoval desítky různých novelizací​.

Kritika se zaměřuje i na rychlé přijímání změn bez důkladné odborné diskuze. „Poslanci se nemají šanci řádně seznámit s podanými návrhy,“ uvádí analýza a dodává, že tento stav snižuje možnost kvalitního rozhodování a otevírá prostor pro korupční jednání​.